Démocratie et transparence dans les associations

Rapport annuel du Conseil d'État (2000)

Dans son rapport 2000, le Conseil d'État proposait déjà de chercher à utiliser les divers outils permettant d'introduire à la fois plus de transparence et plus de démocratie dans le fonctionnement des associations.
Un document toujours d'actualité.

Développement spectaculaire de la pratique associative

Le rapport annuel du Conseil d'État en 2000 est consacré au centenaire de la loi de 1901 sur les associations.
Il note que, si le contenu de cette loi n'a pas beaucoup changé en un siècle, elle aura été accompagnée dun développement spectaculaire de la pratique associative.

On dénombre aujourdhui entre 700 000 et 800 000 associations, 20 millions au moins d'adhérents de plus de quatorze ans, 60 000 nouvelles associations enregistrées chaque année.
Quant au champ d'intervention des associations, il a connu une extension tout aussi spectaculaire : aucun aspect de la vie en société ne leur est étranger.
Le Conseil d'État estime qu'en dépit de ses qualités de souplesse et d'adaptabilité, le régime juridique de la loi du 1er juillet 1901, initialement conçu pour des associations de petite taille, servant de cadre à l'action collective d'un petit nombre d'adhérents, apparaît, à bien des égards, moins adapté au bon fonctionnement de ces nouveaux types d'association.

Un loi dépassée ?

La loi fondatrice de la liberté d'association aurait-elle fait son temps ? demande la haute juridiction administrative.
La question de l'adaptation de la loi de 1901 se pose en fait, estime-t-elle, au regard des nouveaux types d'association qui se sont développés au cours des dernières décennies et qui remplissent des fonctions fort éloignées des intentions du législateur de 1901.

Mais le Conseil préconise plutôt, avant de s'orienter vers une modification de la loi de 1901, d'examiner si d'autres techniques ne permettraient pas de répondre plus efficacement aux préoccupations qui sont légitimement exprimées.
Il conviendrait donc, de revenir aux principes fondamentaux qui gouvernent le droit des associations.
Le Conseil rappelle quavant d'être une personne morale de droit privé ou une institution l'association est d'abord un contrat entre des personnes. Et de recommander, plutôt que de multiplier d'éventuelles obligations législatives, une démarche de liberté qui - sous réserve des principes à respecter en vue d'obtenir la reconnaissance d'utilité publique - laisse aux cocontractants la latitude d'en faire pleinement usage dans l'écriture des statuts ; le respect des règles statutaires serait ensuite garanti par le juge.

Loin de proposer des normes dont les pouvoirs publics n'auraient guère les moyens de contrôler le respect, le Conseil d'État suggère plutôt de s'en tenir, dans le cadre du contrat d'association, aux formes de régulation qui permettent de développer la capacité d'autonomie des associations et de leurs membres et de chercher à utiliser les divers outils permettant d'introduire à la fois plus de transparence et plus de démocratie dans le fonctionnement des associations.

Lutter contre les associations faux nez

Une attention particulière doit donc être portée à la situation des associations qui sont partenaires ou prestataires du service public.

Le Conseil rappelle que des collectivités locales ont trop souvent créé des associations para-administratives sur la base de décisions unilatérales de la puissance publique.
Ce qui, rappelle-t-il, est un dévoiement de l'intention du législateur de 1901, qui concevait l'association comme un contrat civil fondé sur la volonté individuelle des sociétaires.
Or, si ces dérives ont été rarement inspirées par la recherche de fins illégales, le recours à des associations purement administratives doit être, dans son principe, écarté.
Et ce, même si l'existence de telles associations répond, malgré tout, à un besoin.

La prévention de cette dérive se trouve, sans conteste, dans la modernisation des modes de gestion de l'administration et dans l'assouplissement de ses règles budgétaires.
Le Conseil cite la formule du groupement d'intérêt public (GIP) et la régie personnalisée instituée par la loi sur l'intercommunalité. Dans le domaine culturel, il préconise la création d'une structure d'établissement public en forme simplifiée, qui manque encore et mérite réflexion.